1. Wat zijn de feiten? (de achtergrond van de zaak)
de zaak betreft een prejudiciële verwijzing (een vraag aan het hof over de uitleg van het unierecht) ingediend door de high court (Ierland).
- partijen: de eisers zijn s.a. (een afghaans onderdaan) en r.j. (een onderdaan van india), die in respectievelijk februari en maart 2023 in ierland een verzoek om internationale bescherming indienden. de verweerders zijn de minister for children, equality, disability, integration and youth, ierland en de attorney general.
- aanleiding: s.a. en r.j. stelden een vordering tot schadevergoeding in omdat de ierse autoriteiten hen gedurende meerdere weken geen toegang verschaften tot huisvesting, voedsel, water en andere materiële opvangvoorzieningen ter dekking van hun basisbehoeften.
- leefomstandigheden: de ierse autoriteiten konden hen geen onderdak bieden omdat de opvangcentra volzet waren, ondanks de beschikbaarheid van individuele, tijdelijke huisvesting in ierland. s.a. en r.j. sliepen op straat of in precaire accommodatie, hadden niet altijd voldoende te eten, konden hun hygiëne niet handhaven en verkeerden in een noodsituatie. s.a. ontving wel dringende medische zorg.
- gedeeltelijke hulp: ze ontvingen aanvankelijk slechts een eenmalige voucher van 25 eur. na wijziging van de voorwaarden kregen ze later wel een wekelijkse uitkering van 38,80 eur (met terugwerkende kracht), maar kregen pas huisvesting in april en mei 2023.
- oorzaak volzetting: ierland stelde dat de huisvestingscapaciteit uitgeput was als gevolg van een plotselinge, ongeziene toestroom van bijna 100.000 derdelanders die om tijdelijke of internationale bescherming verzochten na de russische inval in oekraïne (februari 2022 tot mei 2023).
2. Wat zijn de middelen? (de juridische standpunten)
de kern van het geschil draait om de vraag of ierland aansprakelijk is voor schadevergoeding wegens de schending van het unierecht (richtlijn 2013/33/eu en artikel 1 handvest).
standpunt ierland (minister en attorney general):
- zij erkennen dat zij de nationale regels ter uitvoering van richtlijn 2013/33 en artikel 1 van het handvest hebben geschonden door de verzoekers wekenlang geen materiële opvang te bieden.
- zij stellen echter dat deze schending het gevolg was van overmacht (force majeure).
- zij beweren dat de schending daarom niet als „voldoende gekwalificeerd” kan worden aangemerkt in de zin van de europese rechtspraak (francovich en brasserie du pêcheur).
- zij voeren aan dat de ongekende toestroom onvoorzienbaar en onafwendbaar was, en dat zij alle redelijke inspanningen hebben geleverd.
standpunt s.a. en r.j.:
- zij betogen dat de ierse autoriteiten automatisch aansprakelijk zijn wanneer zij de dwingend geformuleerde verplichtingen van de richtlijn niet nakomen.
- zij menen dat overmacht geen toelaatbare rechtvaardiging vormt voor de schending van een absoluut grondrecht, zoals het recht op menselijke waardigheid (artikel 1 van het handvest).
- zij stellen dat ierland niet alle nodige maatregelen nam en bewust keuzes maakte in het algemene huisvestingsbeleid.
3. Welke principes hanteert het hof?
het hof van justitie hanteert de principes van de staatsaansprakelijkheid en de fundamentele eisen van de opvangrichtlijn.
aansprakelijkheid van de lidstaat:
- drie voorwaarden: particulieren hebben recht op schadevergoeding als aan drie voorwaarden is voldaan: 1) het geschonden voorschrift kent rechten toe aan particulieren (wordt erkend), 2) er is sprake van een voldoende gekwalificeerde schending, en 3) er is een rechtstreeks causaal verband.
- voldoende gekwalificeerde schending: dit ontstaat wanneer een lidstaat de grenzen van zijn bevoegdheden kennelijk en ernstig heeft overschreden. een schending wordt ook als voldoende gekwalificeerd beschouwd wanneer daarbij kennelijk wordt voorbijgegaan aan de rechtspraak van het hof.
- beoordelingsmarge: als de lidstaat een zeer beperkte of helemaal geen beoordelingsmarge had bij de uitvoering van de regel, kan de enkele inbreuk op het unierecht al volstaan om een voldoende gekwalificeerde schending vast te stellen.
de resultaatsverplichting van richtlijn 2013/33:
- menselijke waardigheid (handvest): de algemene opzet van de opvangrichtlijn en de vereisten van artikel 1 van het handvest (menselijke waardigheid) verzetten zich ertegen dat een verzoeker de bescherming van de minimumnormen wordt ontnomen, zelfs tijdelijk. de verzadiging van het opvangnetwerk kan geen rechtvaardiging vormen om van deze minimumnormen af te wijken.
- verplichting tot materiële opvang: lidstaten moeten ervoor zorgen dat materiële opvangvoorzieningen (huisvesting, voedsel, kleding, dagvergoeding) beschikbaar zijn wanneer een verzoek om internationale bescherming wordt ingediend. deze moeten een levensstandaard bieden die bestaansmiddelen garandeert en fysieke en geestelijke gezondheid beschermt.
- overmacht en uitzonderingen: de richtlijn (artikel 18, lid 9, onder b)) staat wel een afwijkende regeling toe wanneer de huisvestingscapaciteit tijdelijk uitgeput is (bijvoorbeeld door een onvoorzienbare toestroom). deze afwijking kan van toepassing zijn wanneer de uitputting objectief gezien niet kon worden voorkomen door een redelijk zorgvuldige lidstaat.
- onontkoombare basisbehoeften: zelfs wanneer deze uitzondering wordt toegepast, hebben lidstaten een resultaatsverplichting: de afwijkende voorzieningen moeten in elk geval de basisbehoeften dekken.
- conclusie over schending: het nalaten om materiële opvang te bieden die voorziet in de basisbehoeften, zelfs tijdelijk, komt neer op het kennelijk en ernstig overschrijden van de beoordelingsmarge en het kennelijk miskennen van de rechtspraak van het hof.
4. Wat werd er beslist?
het hof herformuleerde de vraag om te bepalen of ierland zich op overmacht kan beroepen om aan aansprakelijkheid te ontkomen.
het hof (derde kamer) verklaart voor recht:
- overmacht is geen reden tot ontsnapping aan aansprakelijkheid: een lidstaat die gedurende meerdere weken een verzoeker om internationale bescherming geen toegang heeft gewaarborgd tot de materiële opvangvoorzieningen waarin richtlijn 2013/33/eu voorziet, kan niet aan zijn aansprakelijkheid krachtens het unierecht ontkomen.
- toestroom als rechtvaardiging mislukt: dit geldt ook als de niet-nakoming het gevolg is van de tijdelijke uitputting van de huisvestingscapaciteiten wegens een grote en plotselinge toestroom van derdelanders, zelfs als die toestroom onvoorzienbaar en onafwendbaar zou zijn geweest.
- redenering van het hof: de tijdelijke uitputting van de huisvestingscapaciteit (door welke oorzaak dan ook) impliceert op zichzelf niet dat het onmogelijk is om opvang te verstrekken in de vorm van uitkeringen of tegoedbonnen die de basisbehoeften dekken. de uniewetgever heeft al rekening gehouden met dergelijke situaties in de richtlijn.
- resultaatsverplichting is absoluut: de resultaatsverplichting om de basisbehoeften altijd te dekken is absoluut, zelfs bij tijdelijke uitputting van de capaciteit. het inroepen van capaciteitsuitputting om deze verplichting niet na te komen, zou de doeltreffendheid van de richtlijn en de waarborg van de menselijke waardigheid (artikel 1 handvest) tenietdoen.
- feitelijke onmogelijkheid speelt geen rol: aangezien Ierland over voldoende financiële middelen leek te beschikken en alternatieve huisvesting (zoals uitkeringen of noodonderdak) had kunnen bieden, betrof deze zaak geen situatie waarin het objectief onmogelijk was om de basisbehoeften te dekken. het nalaten in dit geval vormt een voldoende gekwalificeerde schending.
kortom: de uitputting van opvangcapaciteit, zelfs als gevolg van een onvoorzienbare crisis, ontslaat een lidstaat niet van de verplichting om op een andere manier, bijvoorbeeld via financiële steun of noodopvang, de basisbehoeften en menselijke waardigheid van asielzoekers te garanderen.