Eindrapport Gemengde Commissie Vergunningen: "Samen in actie voor rechtszekerheid en robuustheid"

 Bron

Andere documenten niet samengevat:

• Snelle en evenwichtige bestuursrechtspraak.  (2.59 MB) "pdf"
  Grondige studie naar de juridische instrumenten om administratieve rechtsprocedures beter af te stemmen op de noden van een gunstig investeringsklimaat”
• Handreiking vooroverleg
• Evaluatie van de adviesverlening in kader van omgevingsvergunningen
• Herdenken van het instrument van verkavelingsvergunningen in het omgevingsbeleid

Dit document is het Eindrapport van de Gemengde Commissie Vergunningen, getiteld Samen in actie voor rechtszekerheid en robuustheid, opgesteld voor de Vlaamse Regering en gedateerd op 30 september 2025.

Het rapport is het resultaat van de opdracht die de Vlaamse Regering eind 2024 aan de commissie gaf om een advies op te stellen met het oog op meer rechtszekere en robuuste omgevingsvergunningen in Vlaanderen. De commissie stond onder voorzitterschap van Mark Andries, administrateur-generaal van Vlaio.

1. Context, Probleemstelling en Noodzaak

De Opdracht en Focus

De Vlaamse Regering vroeg de commissie om een aanzet te geven voor een actieprogramma dat zich richt op cruciale punten, zoals snellere rechtspraak voor maatschappelijk belangrijke projecten, het benadrukken van de bijzondere bewijswaarde van wetenschappelijk onderzoek, meer constructieve inspraak, en het invoeren van het concept van de integrale maatschappelijke benadering.

Belang van Rechtszekerheid en Robuustheid

Het rapport benadrukt dat omgevingsvergunningen de hoekstenen zijn van het beleid dat de kwaliteit van de leefomgeving waarborgt en stimuleert.

• Rechtszekerheid is een beginsel van behoorlijk bestuur met Grondwettelijke waarde. Het vereist dat burgers de regels kunnen kennen (Kenbaarheid), de gevolgen van hun handelingen kunnen inschatten (Voorspelbaarheid), en kunnen vertrouwen op de stabiliteit en duidelijkheid van de regelgeving.
• Robuustheid betekent dat overheidsbeslissingen, zoals vergunningen, standhouden. Als vergunningen frequent worden vernietigd, duidt dit op een systemisch probleem en veroorzaakt het rechtsonzekerheid.

Vastgestelde Problemen

Hoewel de meeste aanvragen in eerste aanleg worden goedgekeurd, wijst nader onderzoek op ernstige problemen met rechtszekerheid:

• Intrekking en Vernietiging: Ongeveer één op de vijf vergunningsaanvragen wordt in de loop van het proces ingetrokken. In administratief beroep leidt ongeveer één op de drie gevallen tot een tegengestelde beslissing. De vernietigingsgraad van toegekende vergunningen door de Raad voor Vergunningsbetwistingen (RvVb) ligt hoger dan 60%.
• Knelpunten: Er is een gebrek aan uniformiteit tussen vergunningverleners, procedures duren te lang (vooral de fase vóór de ontvankelijkheidsverklaring), en er is een tekort aan middelen en personeel. Bovendien wordt het bestaan van "soft law" gezien als een bron van onzekerheid.

---

2. Aanbevelingen per Thema

Het rapport presenteert 45 adviezen, ingedeeld in vijf hoofdthema's:

I. Meer Rechtszekerheid in de Fase vóór de Vergunningsaanvraag (Adviezen 1-6)

Deze fase moet de kansen op een succesvol traject verbeteren.

• Advies 1: Meer Inzet op Vooroverleg: Elke initiatiefnemer moet de mogelijkheid tot vooroverleg krijgen met de betrokken diensten en adviesinstanties. Dit moet een recht worden van de initiatiefnemer, en capaciteitsproblemen mogen geen reden zijn om dit te weigeren.
• Advies 2: Omgevingsmanagers: Voor grotere, maatschappelijk relevante projecten moet een omgevingsmanager als vast aanspreekpunt worden aangesteld.
• Advies 4: Herstel Stedenbouwkundig Attest: Het stedenbouwkundig attest moet in ere hersteld worden, gedigitaliseerd, en de geldigheidstermijn moet worden opgetrokken van twee naar drie jaar.
• Advies 5 & 6: Beperking Soft Law en Herziening Normenboeken: Er moet komaf gemaakt worden met "soft law" die als bindende normen wordt gehanteerd. De normenboeken moeten grondig herzien en vereenvoudigd worden tot handleidingen, en niet-bindend worden, zodat alleen de door de Vlaamse Regering bepaalde elementen als toetssteen dienen.

II. Meer Rechtszekerheid bij de Behandeling van de Vergunningsaanvraag (Adviezen 7-19)

Dit deel richt zich op transparantie en voorspelbaarheid tijdens de procedure.

• Advies 7: Modulaire Vergunning Invoeren: De modulaire omgevingsvergunning (Decreet 17 mei 2024) moet zo snel mogelijk worden ingevoerd, maar wel na aanpassing. Tegenwoordig kan een onvolledigheidsverklaring al de procedure stopzetten, wat onwenselijk is. Voorgesteld wordt om de aanvrager de touwtjes in handen te geven; een vraag tot vervollediging zou de procedure opschorten totdat de aanvrager reageert.
• Advies 8 & 9: Bemiddeling en Pauzeknop: Geef kansen aan bemiddeling bij conflict. Er moet een ‘pauzeknop’ (stuiting van termijnen) mogelijk worden gemaakt op verzoek van de aanvrager om oplossingen te zoeken of de aanvraag te wijzigen.
• Advies 10: Hervorm Adviesverlening: Adviezen moeten ondubbelzinnig een niet-bindend karakter krijgen. Artikelen 4.3.3 en 4.3.4 van de VCRO die suggereren dat adviezen over 'direct werkende normen' of 'onwenselijkheid' bindend zijn, moeten geschrapt worden.
• Advies 13: Integrale Maatschappelijke Afweging: Er moet expliciet worden vastgelegd in het decreet dat de overheid bij de beoordeling van een aanvraag rekening kan houden met de maatschappelijke, economische of sociale meerwaarde van het project (naast hinder en nadelen).
• Advies 16: Beperk Openbare Onderzoeken: Het aantal openbare onderzoeken moet worden beperkt tot één (bij de start van de procedure in eerste aanleg) of twee. Het tweede onderzoek zou dan betrekking hebben op de ontwerp-beslissing in beroep.
• Advies 17: Bijzondere Bewijswaarde voor Studies: Wetenschappelijke studies (zoals MER of passende beoordelingen) uitgevoerd door erkende deskundigen moeten bijzondere bewijswaarde krijgen. Betwisting hiervan is alleen mogelijk op basis van objectieve en concrete bewijzen die manifeste fouten of onvoldoende beoordeling aantonen.
• Advies 18: Personeelscapaciteit: Zorg voor voldoende personeelscapaciteit. Suggesties omvatten het regelmatig heroverwegen van de lijst met vrijgestelde handelingen, verhoging van dossiertaksen, en investering in ICT en audits.

III. Rechtspraak over Omgevingsvergunningen die Zorgt voor Oplossingen (Adviezen 20-29)

Dit thema richt zich op het verbeteren van de gerechtelijke fase, die nu vaak leidt tot frustraties en projectvernietiging.

• Advies 20: Geoptimaliseerde "Geen Bezwaar, Geen Beroep": De attentieplicht moet opnieuw worden ingevoerd, maar geoptimaliseerd om de grondwettelijke toets te doorstaan. De toegang tot de RvVb zou beperkt moeten worden tot degenen die bezwaren hebben geformuleerd tijdens het openbaar onderzoek over de ontwerp-beslissing in administratief beroep.
• Advies 21: Snellere Rechtspraak zonder Voorkeur: De doorlooptijd moet worden ingekort (bijv. van 12 naar 9 maanden), maar de commissie is geen voorstander van voorrangsbehandelingen voor bepaalde "maatschappelijke" dossiers.
• Advies 24: Beperking Toegang tot Beroep: De ruime interpretatie van "betrokken publiek" (afgeleid van het Verdrag van Aarhus) heeft geleid tot uitwassen, zoals de actio popularis. Toegang moet worden beperkt tot partijen die hun persoonlijk leefmilieu benadeeld zien, met uitsluiting van louter commerciële belangen. Voor milieuverenigingen moet het belang concreet en territoriaal beperkt zijn.
• Advies 27: Terughoudende Toetsing: Er moet duidelijkheid komen dat waar het bestuur discretionaire beleidsruimte heeft (bijv. bij de toets aan de "goede ruimtelijke ordening"), de rechter het gebruik van die ruimte alleen terughoudend (marginaal) mag toetsen.
• Advies 28: Oplossingsgerichte Rechtspraak: In plaats van onmiddellijke vernietiging bij een fout, moet de rechter actief zoeken naar oplossingen, zoals gedeeltelijke vernietiging, handhaving van gevolgen, bestuurlijke lus, of substitutie.

IV. De Grondwet en Rechtszekere Omgevingsvergunningen (Adviezen 30-32)

De commissie stelt vast dat bepaalde Grondwetsbepalingen de rechtsonzekerheid in de hand werken en stelt herzieningen op federaal niveau voor.

• Advies 30: Herzie Artikel 159 (Exceptie van Onwettigheid): De huidige tweespalt in de rechtspraak (tussen Hof van Cassatie en bestuursrechtscolleges) over wanneer de exceptie van onwettigheid kan worden ingeroepen, is schadelijk. Voorgesteld wordt om in de Grondwet in te schrijven dat de onwettigheid van een individuele bestuurshandeling (zoals een vergunning) alleen kan worden aangevoerd binnen de wettelijk bepaalde beroepstermijn. Ook moet het rechtszekerheidsbeginsel als volwaardig beginsel naast het wettigheidsbeginsel in artikel 159 worden verankerd.
• Advies 32: Herzie Artikel 23 (Standstill-beginsel): Artikel 23 van de Grondwet (recht op gezond leefmilieu, etc.) wordt in de rechtspraak toegepast als een "stand still"-beginsel, wat beleidswijzigingen onmogelijk maakt. De commissie suggereert de juridische draagwijdte te verduidelijken, zodat het realiseren en concretiseren van grondrechten niet noodzakelijk neerkomt op een "stand still".

V. Goede Regelgeving (Adviezen 33-45)

Hier worden voorstellen gedaan om de inhoudelijke rechtsregels duidelijker en werkbaarder te maken.

• Advies 33: Gulden Middenweg: Kies voor de gulden middenweg tussen gedetailleerde normregelgeving en vage doelregelgeving; regels moeten voldoende concreet, maar niet te gedetailleerd zijn.
• Advies 34: Evenwaardig Alternatief ("Right to Challenge"): Uitzonderingslijsten moeten worden vervangen door de algemene regel dat een minstens evenwaardig alternatief voor de norm kan worden voorgesteld door de aanvrager ("the right to challenge"). Dit zorgt voor flexibiliteit en innovatie.
• Advies 35: Verkavelingsvergunningen: De beleidsaanbevelingen uit het rapport over het herdenken van de verkavelingsvergunning moeten worden uitgevoerd, waaronder het inperken van de vergunningsplicht en het tijdelijk maken van het verordenend karakter van verkavelingsvoorschriften.
• Advies 40: Bestemmingsneutraliteit: Het principe van bestemmingsneutraliteit moet in de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (VCRO) worden ingeschreven, met name voor hernieuwbare energieprojecten en werken van algemeen belang.
• Advies 41: Agents of Change: Het principe "Agents of change" moet worden overwogen voor toepassing in ruimtelijke beleidsplannen, met name waar het behoud van bestaande (vergunde) bedrijvigheid of infrastructuur gewenst is.
• Advies 42: Dubbele Vergunningsverplichtingen Vermijden: De afstemming tussen verschillende vergunningsplichten (uit VCRO, Natuurdecreet, Handelsvestigingsbeleid) moet verbeteren om te vermijden dat één aanvraag onnodig aan meerdere vergunningsplichten moet voldoen.
• Advies 43: Hemelwaterverordening Aanpassen: De gewestelijke stedenbouwkundige hemelwaterverordening moet worden aangepast om maatwerk en alternatieve oplossingen toe te laten (ook ondergronds).
• Advies 44: Hervorm VEN-toets en Soortentoets: De toetsingsinstrumenten (VEN-toets, soortentoets) moeten eenvoudiger, evenwichtiger en meer rechtszeker worden gemaakt, onder meer door enkel een "betekenisvolle" aantasting van natuurwaarden in het VEN te viseren. De afwijkingsprocedure moet soepeler worden, zodat deze meteen kan worden toegepast, zonder eerst een weigering van de vergunning af te wachten.
• Advies 45: Werkbare Aanpak Werfgebonden Activiteiten: Er moet een werkbare aanpak komen voor werfgebonden activiteiten (tijdelijke hinder) door een afzonderlijke Vlarem-rubriek te voorzien en procedures te verkorten en te vereenvoudigen.

VI. Vragen over Parlementaire Initiatieven (Conceptnota's)

De commissie geeft ook haar mening over twee lopende parlementaire initiatieven:

• Proefvergunningen: De Raad voor Vergunningsbetwistingen heeft het toepassingsgebied van de proefvergunning ingeperkt. De commissie stelt voor om het relevante decreetartikel aan te passen, zodat een vergunning op proef ook kan dienen om verder studiewerk te laten verrichten of hinder te laten onderzoeken.
• Meldingsplicht in Verkavelingen: De commissie is niet overtuigd dat het voorstel om de vergunningsplicht in nieuwe, gedetailleerde verkavelingen om te zetten naar een meldingsplicht de rechtszekerheid en administratieve vereenvoudiging zal verhogen. Het staat op gespannen voet met de heroriëntatie van meldingen naar tijdelijke handelingen en dreigt tot rechtsonzekerheid bij burgers te leiden.