Advies Zaak C-769/22: Hongarije versus EU-Waarden

Bron

Advies van de advocaat-generaal in zaak C-769/22 (Europese Commissie tegen Hongarije)

Datum: 5 juni 2025

Zaaknummer: C‑769/22

Partijen: Europese Commissie tegen Hongarije

Onderwerp: Niet-nakomingsprocedure betreffende de Hongaarse wetgeving die maatregelen invoert tegen "pedofiele seksuele delinquenten" en die de bescherming van kinderen beoogt, maar zich hoofdzakelijk richt op content waarin genderidentiteiten die niet overeenkomen met het bij de geboorte toegewezen geslacht, geslachtsverandering of homoseksualiteit worden gepromoot of afgebeeld. Het advies richt zich op mogelijke schendingen van artikel 56 VWEU, Richtlijn 2000/31/EG, Richtlijn 2006/123, Richtlijn 2010/13/EU, en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (met name artikel 21, 7, 11 en 1), alsook artikel 2 VEU.

Kernpunten van het Advies van de Advocaat-Generaal:

Het advies van de advocaat-generaal behandelt een niet-nakomingsprocedure ingesteld door de Europese Commissie tegen Hongarije, die betrekking heeft op een reeks wettelijke wijzigingen in Hongarije. Hoewel deze wijzigingen officieel gericht zijn op de bescherming van minderjarigen tegen pedofilie, stelt de Commissie (en de advocaat-generaal deelt deze visie in grote lijnen) dat de wetgeving in essentie discrimineert en beperkingen oplegt met betrekking tot content die genderidentiteiten die niet overeenkomen met het bij de geboorte toegewezen geslacht, geslachtsverandering of homoseksualiteit promoot of afbeeldt.

De centrale thema's en meest belangrijke ideeën die in het advies naar voren komen, zijn:

1. Schending van Grondrechten en Waarden (Handvest en Artikel 2 VEU): Dit vormt het eerste en belangrijkste deel van de analyse van de advocaat-generaal.

• Toepasselijkheid van het Handvest: De advocaat-generaal concludeert dat de litigieuze Hongaarse regels binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, met name artikel 56 VWEU en relevante richtlijnen. Daarom moeten deze regels in overeenstemming zijn met het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (punten 46-58).
• Schending van Artikel 21 (Non-discriminatie): De Hongaarse wetgeving wordt geacht discriminerend te zijn op grond van geslacht (inclusief genderidentiteit) en seksuele gerichtheid. De wetgeving maakt een onderscheid door het verbieden van content die gericht is op LHBTİ-personen, terwijl heteroseksuele of cisgender content niet verboden wordt (punten 61-69). Het argument van Hongarije dat de wetgeving niet gericht is op LHBTİ-personen, maar op de bescherming van minderjarigen, wordt verworpen, aangezien de wetgeving een onderscheid maakt op basis van een verboden criterium (punt 66).
• Stigmatisering: De Hongaarse wetgeving heeft stigmatiserende gevolgen voor LHBTİ-personen. De samenvoeging van regels inzake de bescherming van kinderen tegen pedofilie en regels betreffende LHBTİ-content in dezelfde wijzigingswet versterkt dit stigmatiserende effect aanzienlijk (punten 73, 77-79).
• Schending van Artikel 11 (Vrijheid van meningsuiting): De regels beperken de vrijheid om informatie te geven en te ontvangen. Het classificeren van audiovisuele programma's met LHBTİ-content in een categorie met beperkte uitzendtijden (regel 4) en het verbod op het promoten van dergelijke content in bepaalde contexten (regels 1 en 7) vormen een inperking van zowel het recht om een idee over te brengen als het recht om dat idee te ontvangen (punten 89, 93).
• Schending van Artikel 7 (Recht op eerbiediging van privéleven, familie- en gezinsleven): De stigmatisering als gevolg van de wetgeving tast het privéleven van LHBTİ-personen aan, met inbegrip van hun fysieke en sociale identiteit, seksuele gerichtheid en persoonlijke relaties (punten 96-97). De wetgevende maatregelen van de staat zelf verergeren deze stigmatisering, creëren een vijandig klimaat en kunnen het identiteitsgevoel, de eigenwaarde en het zelfvertrouwen van LHBTİ-personen aantasten, vooral bij minderjarigen (punt 99).
• Schending van Artikel 1 (Menselijke waardigheid): De advocaat-generaal stelt dat de menselijke waardigheid geschonden wordt wanneer ongerechtvaardigde beperkingen worden opgelegd aan andere grondrechten die nauw verbonden zijn met de menselijke waardigheid, zoals de in deze zaak besproken rechten. Omdat Hongarije geen geldige rechtvaardiging heeft gegeven voor de inmenging in de rechten op non-discriminatie, vrijheid van meningsuiting en eerbiediging van het privéleven, wordt artikel 1 van het Handvest geschonden (punten 135-139).

1. Ongerechtvaardigde Inmenging in Grondrechten:

• Rechtvaardigingsgronden van Hongarije: Hongarije rechtvaardigt de wetgeving met de bescherming van de gezonde ontwikkeling van minderjarigen en het recht van ouders om hun kinderen op te voeden volgens hun overtuigingen (punt 104).
• Gebrek aan bewijs: De advocaat-generaal stelt vast dat Hongarije geen bewijs heeft geleverd ter ondersteuning van de stelling dat blootstelling aan "LHBTİ-content" de ontwikkeling van minderjarigen kan schaden (punten 111, 117). Zonder dit bewijs kan de rechtvaardiging gebaseerd op de bescherming van minderjarigen niet als geldig worden beschouwd (punt 117).
• Recht van ouders: Het recht van ouders om hun kinderen op te voeden volgens hun overtuigingen, zoals verankerd in artikel 14, lid 3, van het Handvest, is volgens de advocaat-generaal en diverse interveniërende lidstaten niet zodanig dat het een algemeen recht omvat om kinderen af te schermen van LHBTİ-content in de media. Ouders zijn vrij om hier met hun kinderen over te praten (punten 124-127).
• Geen proportionaliteit: De litigieuze regels worden niet geacht passend of noodzakelijk te zijn om het legitieme doel te bereiken dat Hongarije aanvoert (punt 125).
• Beperking van beoordelingsmarge: Hoewel lidstaten een beoordelingsmarge hebben bij het bepalen van het openbaar beleid, is deze marge niet onbeperkt en moet deze altijd rekening houden met de grondrechten, zoals het verbod op discriminatie (punt 122).
• Volkssteun is geen rechtvaardiging: Zelfs als de bevolking van Hongarije de wijzigingen steunt, kan dit geen rechtvaardiging vormen voor een schending van de interne markt en grondrechten. In constitutionele democratieën worden de rechten van minderheden beschermd tegen de ongerechtvaardigde beslissingen van de meerderheid (punt 123).

1. Afdwingbaarheid in Rechte van Artikel 2 VEU: Dit is een nieuw en significant aspect van de zaak.

• Juridisch bindende aard: De advocaat-generaal bepleit dat artikel 2 VEU niet louter een politieke verklaring is, maar een bepaling die juridisch bindende verplichtingen inhoudt voor de lidstaten (punt 165). Dit wordt onderbouwd met argumenten gebaseerd op de tekst, context, geschiedenis en de rol van artikel 2 VEU in de rechtsorde van de Unie (punten 167-185).
• Rol in de rechtsorde van de Unie: Artikel 2 VEU definieert de constitutionele identiteit van de Unie en is essentieel voor het functioneren van de samengestelde rechtsorde van de Unie, die berust op wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten in het respecteren van gemeenschappelijke waarden (punten 155-162).
• Verplichtingen voor lidstaten: Artikel 49 VEU (toetredingscriteria) en artikel 7 VEU (procedure bij ernstige schending) impliceren dat lidstaten de verplichting hebben om de waarden van artikel 2 te respecteren en uit te dragen, inclusief een verplichting van non-regressie (niet achteruitgaan in bescherming) en een positieve verplichting om belemmeringen voor de volledige eerbiediging van deze waarden aan te pakken (punten 173-185).
• Toetsingscriterium in niet-nakomingsprocedures: De advocaat-generaal concludeert dat artikel 2 VEU kan worden gebruikt als maatstaf voor de rechterlijke toetsing van nationale wettelijke regelingen in het kader van een niet-nakomingsprocedure (punt 152). De argumenten hiertegen (zoals de vaagheid van de waarden) worden verworpen, mede omdat de litigieuze regels de waarden (menselijke waardigheid, gelijkheid, mensenrechten) in deze zaak concretiseren (punten 210-213).
• "Rode Lijnen": Het Hof kan op basis van artikel 2 VEU bepalen wat niet getolereerd kan worden en beoordelen of een lidstaat "rode lijnen" heeft overschreden (punt 212). Dit criterium van het "negeren van waarden" is cruciaal voor de vaststelling van een op zichzelf staande schending van artikel 2 VEU (punten 238, 244).
• Onderscheid met Constitutionele Dialoog: Niet elke schending van grondrechten leidt tot een schending van artikel 2 VEU. Verschillen in de afweging of interpretatie van grondrechten maken deel uit van de constitutionele dialoog binnen de grenzen van de waarden. Een schending van artikel 2 VEU doet zich voor wanneer een lidstaat een grondrecht schendt omdat hij de waarde die door dat recht wordt geconcretiseerd, negeert (punten 248-254).
• Doel van op zichzelf staande vaststelling: Een op zichzelf staande vaststelling van schending van artikel 2 VEU, naast andere schendingen, heeft zowel een symbolische (aantonen van bijzonder belang) als een diagnostische functie (aantonen van de werkelijke oorzaak van andere inbreuken: afwijking van de constitutionele waarden van de Unie). Dit is relevant voor de naleving door de lidstaat en eventuele sancties (punten 230-232).
• Negeren van Waarden in deze Zaak: De advocaat-generaal is van mening dat de schending van de rechten in het Handvest in deze zaak voortkomt uit het negeren van de waarden van gelijkheid, menselijke waardigheid en eerbied voor de mensenrechten door Hongarije. Het standpunt van de Hongaarse wetgever dat LHBTİ-personen een ongewenst deel van de samenleving vormen, toont een negatie van deze waarden aan (punten 258, 262, 264).
• Geschonden Waarden: De schending van de diverse Unierechtelijke bepalingen in deze zaak heeft dezelfde oorzaak: het voornemen van Hongarije om minderjarigen te beschermen tegen als schadelijk beschouwde "LHBTİ-content", wat een afwijking van het in artikel 2 VEU vervatte samenlevingsmodel van een constitutionele democratie met respect voor mensenrechten aantoont (punten 258, 265, 273).

1. Schendingen van Specifieke Richtlijnen en Artikel 56 VWEU (Vrij verkeer van diensten):

• AVMD-richtlijn (Audiovisuele mediadiensten): Regels 3, 4, 5 en 6 van de Hongaarse wetgeving worden geacht in strijd te zijn met de AVMD-richtlijn.
• Regel 4 & 6: Beperking van de vrijheid om programma's met LHBTİ-content uit te zenden en discriminatie (punten 280-292). De rechtvaardiging op basis van de bescherming van minderjarigen wordt verworpen.
• Regel 5: Inbreuk op het beginsel van de lidstaat van herkomst, aangezien Hongarije een mechanisme instelt om andere lidstaten te dwingen hun voorschriften na te leven onder voorwaarden die strenger zijn dan die voorzien in de richtlijn (punten 301-309).
• Regel 3 (Reclamewet): Ongeoorloofde beperking van commerciële boodschappen en discriminerende classificatieplicht (punten 290-299).
• Dienstenrichtlijn en Artikel 56 VWEU: Regels 1, 3 en 7 worden geacht in strijd te zijn met de Dienstenrichtlijn en artikel 56 VWEU.
• Regel 1 & 7: Beperken het verrichten van diensten door het verbieden van het afbeelden of promoten van "LHBTİ-content" in de context van kinderbescherming en seksuele voorlichting (punten 324-339). Deze beperkingen zijn discriminerend en kunnen niet worden gerechtvaardigd.

1. Schending van Regel 8 (Strafregister) en Artikel 10 AVG / Artikel 8 Handvest:

• Onvoldoende waarborgen: Regel 8, die bepaalde personen toegang geeft tot het strafblad van personen veroordeeld voor seksuele misdrijven tegen kinderen, is te vaag en te ruim gedefinieerd wat betreft de categorie van "bevoegde personen" (punt 352-353).
• In strijd met transparantiebeginsel: De verspreide nationale wetgeving maakt het voor betrokkenen moeilijk om te begrijpen hoe hun persoonsgegevens worden verzameld, verwerkt en openbaar gemaakt (punt 354).
• Onvoldoende materiële voorwaarden: De vereiste van een eigen verklaring door de verzoekende persoon voor de noodzaak van toegang is onverenigbaar met artikel 10 AVG en artikel 8 van het Handvest en leent zich voor discretionaire toepassing (punten 356-358).
• Niet proportioneel: De regeling gaat verder dan nodig is om minderjarigen te beschermen (punt 351).

Belangrijkste Citaten:

• "...de onderhavige niet-nakomingsprocedure betreft meerdere schendingen van de voorschriften inzake de interne markt met betrekking tot het vrij verrichten van diensten en van diverse rechten die zijn opgenomen in het Handvest. Belangrijk is dat in deze procedure voor het eerst ook een apart middel inzake schending van artikel 2 VEU wordt opgeworpen." (punt 28)
• "Dat „iets meer” schuilt mijns inziens in het feit dat het standpunt van de Hongaarse regering berust op andere waarden dan dat van de Commissie waar het gaat om de redenen die Hongarije aanvoert om de litigieuze wijzigingen te motiveren en te rechtvaardigen." (punt 36)
• "De indeling [van audiovisuele programma's met lhbti-content] vormt niet alleen een beperking voor minderjarigen, maar voor iedereen die een dergelijk programma zou willen bekijken...wordt zowel het recht van die persoon om zijn idee over te brengen als het recht van eenieder om dat idee te ontvangen, ingeperkt." (punt 89)
• "De stigmatiserende effecten van de Hongaarse wettelijke regeling, die een vijandig klimaat schept ten aanzien van lhbti-personen, kunnen het identiteitsgevoel, het gevoel van eigenwaarde en het zelfvertrouwen van lhbti-personen aantasten." (punt 99)
• "Zelfs op het uitdrukkelijk verzoek van het Hof om bewijs te leveren ter staving van zijn stelling dat de enkele blootstelling aan „lhbti-content” de ontwikkeling van minderjarigen kan schaden, heeft Hongarije op basis van bijzonder algemene verklaringen gewoon herhaald dat dit potentiële risico bestaat." (punt 111)
• "In constitutionele democratieën, zoals in de Europese Unie, worden de rechten van minderheden beschermd tegen de ongerechtvaardigde beslissingen van de meerderheid." (punt 123)
• "...ik geef het Hof in overweging om de door de onderhavige zaak geboden gelegenheid te baat te nemen om deze uitlegging van het aangehaalde punt van zijn conditionaliteitsarresten te bevestigen. Mijns inziens worden bepaalde verplichtingen wel degelijk rechtstreeks aan de lidstaten opgelegd krachtens artikel 2 VEU." (punt 166)
• "Op basis van artikel 2 VEU zelf kan het Hof bepalen wat niet kan worden getolereerd; het kan beoordelen of een lidstaat al dan niet bepaalde „rode lijnen” heeft overschreden." (punt 212)
• "Mijns inziens kan niet worden gesproken van schending van artikel 2 VEU enkel omdat de overige inbreuken ernstig zijn. Eerder omgekeerd: omdat de onderliggende oorzaak van deze inbreuken een negatie van de in artikel 2 VEU vervatte waarden vormt, worden zij zelf ernstig en systemisch." (punt 241)
• "Schending van artikel 2 VEU mag dus slechts worden vastgesteld indien het Hof tot de bevinding komt dat een lidstaat een recht van het Handvest heeft geschonden omdat hij is voorbijgegaan aan de waarde die door dat recht wordt geconcretiseerd." (punt 254)
• "Minachting en marginalisering van een groep in een samenleving zijn de „rode lijnen” die door de waarden van gelijkheid, menselijke waardigheid en eerbied voor de mensenrechten zijn getrokken." (punt 262)

Conclusie van de Advocaat-Generaal (Voorgesteld aan het Hof):

De advocaat-generaal concludeert dat Hongarije door de litigieuze wettelijke regeling vast te stellen, diverse bepalingen van het Unierecht heeft geschonden. De belangrijkste voorgestelde conclusies met betrekking tot de schendingen zijn:

• Schending van artikel 2 VEU en de artikelen 1, 7, 11 en 21 van het Handvest (via regels 1, 3, 4, 6 en 7).
• Schending van artikel 56 VWEU en Richtlijn 2006/123 (Dienstenrichtlijn) (via regels 1, 3 en 7).
• Schending van Richtlijn 2010/13/EU (AVMD-richtlijn) (via regels 3, 4, 5 en 6).
• Schending van artikel 10 AVG juncto artikel 8, lid 2, van het Handvest (via regel 8).

Het advies benadrukt dat de onderliggende oorzaak van de schendingen ligt in het feit dat Hongarije de fundamentele waarden van de Unie, zoals vastgelegd in artikel 2 VEU, negeert. De vaststelling van een op zichzelf staande schending van artikel 2 VEU wordt als passend beschouwd in situaties waarin een lidstaat de "rode lijnen" van de waarden overschrijdt.

Dit advies is een aanbeveling aan het Hof van Justitie en het Hof zal de uiteindelijke beslissing nemen. Het advies is echter significant omdat het voor het eerst de mogelijkheid onderzoekt om artikel 2 VEU als een zelfstandig toetsingscriterium te gebruiken in een niet-nakomingsprocedure, wat de rechtsstatelijke dimensie van de Europese Unie verder zou versterken.