Hieronder volgt een gedetailleerde samenvatting van het advies van de Raad van State over de wetsvoorstellen betreffende de rechtspersoonlijkheid van vakorganisaties, waarbij alleen het Nederlandstalige gedeelte van de bron wordt gebruikt.
1. Context en Doel van de Wetsvoorstellen Het advies van de Raad van State, afdeling Wetgeving, gedateerd 14 mei 2025, behandelt twee wetsvoorstellen:
- "teneinde de vakbonden rechtspersoonlijkheid te verlenen" (wetsvoorstel 56 686/1).
- "betreffende de rechtspersoonlijkheid van vakorganisaties" (wetsvoorstel 56 372/1).
De voorstellen strekken tot het opleggen van de voorwaarde van rechtspersoonlijkheid aan werknemersorganisaties voor de toepassing van een aantal wettelijke bepalingen. Deze voorwaarde wordt toegevoegd aan diverse wetten waarin naar werknemersorganisaties wordt verwezen, waaronder:
- Wet van 20 september 1948 ‘houdende Organisatie van het Bedrijfsleven’.
- Wet van 5 december 1968 ‘betreffende de collectieve arbeidsovereenkomsten en de paritaire comités’.
- Wet van 19 december 1974 ‘tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden van haar personeel’.
- Wet van 24 maart 1999 ‘tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakverenigingen van het personeel van de politiediensten’.
- Wet van 4 augustus 1996 ‘betreffende het welzijn van de werknemers bij de uitvoering van hun werk’ (alleen in wetsvoorstel 77.560).
De inwerkingtreding verschilt per wetsvoorstel: wetsvoorstel 77.559 treedt in werking op de dag van bekendmaking in het Belgisch Staatsblad, terwijl wetsvoorstel 77.560 pas in werking treedt op de eerste dag van de derde maand na publicatie. Enkele bepalingen van de voorstellen betreffen ook indirect interprofessionele werkgeversorganisaties.
2. Rechtvaardiging door de Indieners De indieners van de wetsvoorstellen rechtvaardigen hun initiatief voornamelijk met de volgende argumenten:
- Aansprakelijkheid: De moeilijkheid om vakbonden aansprakelijk te stellen wanneer zij geen rechtspersoonlijkheid hebben. Ze stellen dat het niet langer aanvaardbaar is dat vakbonden, door het weigeren van rechtspersoonlijkheid, ontsnappen aan de verplichting om rekeningen en balansen neer te leggen en bekend te maken, en zo ook aan burgerlijke aansprakelijkheid.
- Transparantie: De wens om de transparantie van vakbonden te vergroten. Ze menen dat van vakbonden, gezien hun rol in het maatschappelijk bestel, transparantie geëist moet worden.
- Arbeidsgeschillen: Het feit dat de rechtspraak vakorganisaties niet beschouwt als werkgever van gedetacheerde ambtenaren, wat verregaande gevolgen heeft voor werknemers van vakbonden. Als er geen werkgever in de arbeidsovereenkomst kan worden aangewezen, kan de vakbond ook nooit voor een rechtbank worden gedaagd in geval van een arbeidsgeschil.
3. Vakbondsvrijheid en Internationaal Recht De Raad van State benadrukt dat de uitoefening van vakbondsvrijheid wordt gewaarborgd door zowel intern recht als diverse Europese en internationale instrumenten:
- Intern Recht: Artikel 27 van de Grondwet ("De Belgen hebben het recht van vereniging; dit recht kan niet aan enige preventieve maatregel worden onderworpen"). De vrijheid van vakvereniging is verwant met het recht op collectieve onderhandeling, gewaarborgd in artikel 23, derde lid, 1° van de Grondwet.
- Europees Recht:
- Artikel 11 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), dat recht geeft op vrijheid van vreedzame vergadering en vereniging, inclusief het oprichten van en aansluiten bij vakverenigingen. Beperkingen zijn alleen toegestaan indien bij wet voorzien en noodzakelijk in een democratische samenleving voor legitieme doelen.
- Artikel 5 van het herziene Europees Sociaal Handvest van 3 mei 1996, dat lidstaten verplicht de vrijheid van werknemers- en werkgeversorganisaties te waarborgen en te bevorderen.
- Artikel 12 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat eveneens recht geeft op vrijheid van vereniging op alle niveaus, inclusief vakverenigingsgebied.
- Internationaal Recht:
- Artikel 8 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten, dat onder meer het recht op het oprichten van vakverenigingen en de vrijheid van hun activiteiten waarborgt.
- Verdragen van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO), met name IAO nr. 87 (vrijheid tot het oprichten van vakverenigingen), nr. 135 (werknemersvertegenwoordigers), nr. 151 (arbeidsverhoudingen in openbare dienst), en nr. 154 (collectief onderhandelen).
De Raad van State wijst erop dat al deze teksten niet alleen de uitoefening van de vakbondsvrijheid garanderen, maar ook principieel gericht zijn op de bevordering ervan en tegen elke maatregel die die uitoefening rechtstreeks of onrechtstreeks zou belemmeren, tenzij de maatregel noodzakelijk en evenredig is met het oog op een wettig doel.
4. Jurisprudentie Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) De Raad van State verwijst uitgebreid naar de jurisprudentie van het EHRM, in het bijzonder het arrest Demir en Baykara t. Turkije (2008):
- Kern van Vakbondsrecht: Artikel 11 EVRM beschermt de vrijheid om de professionele belangen van vakbondsleden te verdedigen via collectieve actie. Staten moeten de uitvoering en ontwikkeling hiervan toestaan en mogelijk maken.
- Collectieve Onderhandelingen: Hoewel collectieve onderhandelingen niet strikt noodzakelijk zijn voor effectief genot van vakbondsvrijheid, kunnen ze wel een middel zijn voor vakbonden om de belangen van hun leden te beschermen. Vakbonden moeten de vrijheid hebben om de werkgever ertoe te bewegen te luisteren naar wat zij namens hun leden te zeggen hebben.
- Beperkte Beoordelingsmarge: Wanneer beperkingen raken aan de essentiële elementen van de vakbondsvrijheid, zonder welke die vrijheid inhoudelijk zou worden uitgehold, is de beoordelingsvrijheid van staten beperkter en is een omstandiger verantwoording van de evenredigheid nodig. Essentiële elementen zijn onder meer het recht om een vakbond op te richten en er zich bij aan te sluiten, het verbod op monopolie-akkoorden, en het recht van een vakbond om de werkgever te overtuigen te luisteren. Deze lijst is niet statisch en evolueert.
- Rol van IAO-Verdragen: Het EHRM neemt relevante internationale teksten, zoals IAO-verdragen, in overweging, zelfs als de betrokken staat deze niet heeft geratificeerd, indien ze een voortdurende evolutie van normen en principes in het internationaal recht weerspiegelen en een gemeenschappelijke visie in moderne samenlevingen aantonen.
- Rechtspersoonlijkheid en Vrijheid van Vereniging: In het arrest Magyar Keresztény Mennonita Egyház e.a. v. Hongarije (2014) stelde het Hof dat de mogelijkheid om een rechtspersoon op te richten voor gezamenlijke actie een van de belangrijkste aspecten is van de vrijheid van vereniging, en dat het weigeren van rechtspersoonlijkheid een inmenging daarin is.
5. Aantasting van de Vrijheid van Vereniging De Raad van State merkt op dat de vrijheid van vereniging ook het negatieve aspect omvat, namelijk het recht om géén rechtspersoonlijkheid aan te vragen en een feitelijke vereniging te blijven. Door rechtspersoonlijkheid op te leggen als voorwaarde voor wezenlijke taken van vakorganisaties, leggen de wetsvoorstellen in essentie de verplichting op om een van de wettelijk bestaande vormen van rechtspersoonlijkheid aan te nemen. Dit vormt op zich een inperking van de vrijheid om een feitelijke vereniging te blijven en moet principieel naar behoren kunnen worden gerechtvaardigd. De indieners hebben, ondanks de vermelding van de noodzaak tot transparantie en aansprakelijkheid, nagelaten afdoende rechtvaardiging te bieden voor deze inperking en voor de gevolgen ervan voor de organisatorische autonomie.
IAO Verdrag nr. 87, artikel 7, stelt expliciet dat het verkrijgen van rechtspersoonlijkheid niet afhankelijk mag worden gesteld van voorwaarden die de toepassing van de vrijheid tot oprichten en organiseren van vakverenigingen in het gedrang brengen.
6. Vorm van Rechtspersoonlijkheid en Verenigbaarheid met het WVV De wetsvoorstellen schrijven niet voor welke specifieke vorm van rechtspersoonlijkheid vereist is. De Raad van State gaat ervan uit dat de indieners beogen dat werknemersorganisaties een van de rechtsvormen uit het Wetboek van vennootschappen en verenigingen (WVV) moeten aannemen. De vertegenwoordiger voor wetsvoorstel 77.560 bevestigde dit en noemde de vereniging zonder winstoogmerk (vzw) de meest voor de hand liggende rechtsvorm, gezien het niet-commerciële karakter van vakorganisaties.
De indieners moeten echter kunnen aantonen dat het WVV minstens één passende rechtsvorm biedt die verenigbaar is met de uitoefening van de vakbondsvrijheid en in overeenstemming is met andere interne wetgeving, zoals de wet van 5 december 1968. Hoewel de vzw-regels soepel lijken, kunnen ze verplichtingen opleggen die mogelijk niet verenigbaar zijn met de vakbondsvrijheid.
7. Zorgen over de VZW-vorm De Raad van State uit specifieke zorgen over de verenigbaarheid van de vzw-vorm met de vakbondsvrijheid:
- Ledenregister: Een vzw moet een ledenregister bijhouden dat toegankelijk is voor leden en wettelijk gemachtigde ambtenaren (parketten, griffies, hoven en rechtbanken). Dit roept vragen op over de vertrouwelijkheid van vakbondslidmaatschap, die een essentieel onderdeel is van de vakbondsvrijheid, vooral ten opzichte van de werkgever. De Algemene Verordening Gegevensbescherming (GDPR) verbiedt in principe de verwerking van gegevens over vakbondslidmaatschap, met een uitzondering voor non-profitorganisaties voor hun leden, mits passende waarborgen en zonder toestemming van betrokkenen buiten de organisatie.
- De Raad van State merkt op dat het ledenregister mogelijk alleen betrekking heeft op 'effectieve' leden en niet op 'toegetreden' leden (wiens gegevens intern worden afgeschermd). Als toegetreden leden echter als lid worden beschouwd voor wettelijke ledenaantallen, zou dit de problematiek deels kunnen oplossen. De Raad beveelt aan dit expliciet te verduidelijken in de verdere parlementaire behandeling.
- Organisatorische Autonomie: IAO Verdrag nr. 87 bepaalt dat vakbonden het recht hebben hun eigen organisatie en werkzaamheden in te richten. De regels inzake organisatie en werking van vzw's (art. 9:5 e.v. WVV) kunnen te veeleisend lijken voor vakbonden. Een uitdrukkelijke en adequate verantwoording is nodig over hoe de vzw-vorm verenigbaar is met de vrijheid van vakbonden om hun eigen werking te organiseren.
- Vertegenwoordiging in Rechte: Er is onduidelijkheid over wie de organisatie in rechte vertegenwoordigt, gezien discrepanties tussen de wet van 5 december 1968 (dagelijks beheer) en het WVV (bestuursorgaan). Een rechtszekere afstemming is hier wenselijk.
- Internationale Vergelijking: Het feit dat vakorganisaties in andere Europese landen (Frankrijk, Duitsland, Nederland) rechtspersoonlijkheid hebben zonder dat hun werking wordt belemmerd, betekent niet automatisch hetzelfde voor België. De verplichtingen verschillen per land.
- Algemene Aanbeveling: De indieners moeten een adequate verantwoording geven voor de keuze om een vorm van rechtspersoonlijkheid uit het WVV op te leggen, in plaats van eventueel te voorzien in een sui generis rechtsvorm die volkomen verenigbaar is met de uitoefening van de vakbondsvrijheid.
8. Inwerkingtreding en Overgangsregeling De Raad van State heeft ook zorgen over de inwerkingtreding en het ontbreken van (adequate) overgangsregelingen:
- Wetsvoorstel 77.559: Voorziet geen overgangsregeling, wat betekent dat de wijzigingen vrijwel onmiddellijk gevolgen zullen hebben voor de aanwezigheid van vakbondsvertegenwoordigers in overlegorganen. Rechtsonderhorigen krijgen daardoor onvoldoende tijd om kennis te nemen van de nieuwe regels en zich ernaar te richten.
- Wetsvoorstel 77.560: Voorziet wel in een uitgestelde inwerkingtreding (eerste dag van de derde maand na publicatie), maar bevat geen expliciete machtiging aan de Koning om de overgangsperiode nader te regelen.
- Gevolgen voor Deelname aan Overleg: De Raad benadrukt dat deelname aan syndicaal overleg moet worden beschouwd als het meest essentiële element van de vakbondsvrijheid. Indien de inwerkingtreding de deelname in het gedrang brengt of de werking van overlegorganen lamlegt, is het voorstel in essentie niet aanvaardbaar in het licht van de gewaarborgde vakbondsvrijheid. Er moet rekening worden gehouden met de redelijkerwijs benodigde tijd om een rechtspersoon op te richten en de organisatie aan te passen.
- Verschillende Gevolgen: De Raad merkt op dat de concrete gevolgen van het niet (langer) beschikken over rechtspersoonlijkheid afhangen van de specifieke gewijzigde wetten. Bijvoorbeeld, in de wet van 1948 lijkt rechtspersoonlijkheid nodig voor de voordracht van kandidaten, maar vervallen bestaande mandaten niet automatisch. Echter, wijzigingen in de wet van 1974 lijken te betekenen dat werknemersorganisaties onmiddellijk rechtspersoonlijkheid moeten hebben om zitting te hebben in de betrokken comités.
9. Specifieke Artikelsgewijze Opmerkingen
- Wetsvoorstel 77.559, Artikel 2: Dit artikel voegt de voorwaarde "ten minste 50.000 leden tellen" toe aan de definitie van representatieve werknemersorganisaties in de wet van 1948. De Raad wijst erop dat een soortgelijke voorwaarde in 2009 is opgeheven en vervangen door een 125.000 betalende leden-eis in de wet van 1952. De doelstelling van deze 50.000-leden eis is onduidelijk. Indien de voorwaarde behouden blijft, moet worden verduidelijkt of toegetreden leden van een vzw en leden van aangesloten of geassocieerde organisaties meetellen voor dit aantal.
- Wetsvoorstel 77.559, Artikel 6: Er zijn inhoudelijke discrepanties tussen de Nederlandse en Franse tekstversies van dit artikel met betrekking tot de wijzigingen in artikel 8 van de wet van 19 december 1974. Dit leidt tot onduidelijkheid over welke organisaties precies rechtspersoonlijkheid moeten hebben. Deze verschillen moeten worden verholpen.
- Wetsvoorstel 77.560, Artikel 6: Dit artikel legt de verplichting van rechtspersoonlijkheid ook op aan aangesloten organisaties in de wet van 4 augustus 1996. De Raad merkt echter op dat gelijkaardige wijzigingen niet worden aangebracht in analoge bepalingen in andere wetten (bijv. wet van 1948, wet van 1968). Consistentie in de aan te brengen wijzigingen is aanbevolen.